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责令改正通知书如何合法运用
四川省泸州市合江食品药品监管局 杨文平 牟元勇
《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”。《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条要求：“药品监督管理部门在进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的应当出具《责令改正通知书》，责令其改正或限期改正违法行为”。但是，笔者在大量的实际执法案卷中发现，很多案件在调查的过程中根本没有出具《责令改正通知书》。对这种现象出现了多种解释，比较有代表性的有三种：一、先出具了《责令改正通知书》，然后又出具《行政处罚决定书》，违反了一事不再罚原则；二、案件已经立案调查了，随后就要做出行政处罚，没有必要先出具《责令改正通知书》；三、有的违法行为在罚则的条款中没有责令改正的内容，不必作出责令改正或限期改正。
笔者认为以上三种解释均值得商榷，理由是：
一、责令改正不是行政处罚。根据《行政处罚法》第八条的规定，责令改正没被列入行政处罚种类，它只是行政主体依法作出要求违法行为人停止和纠正违法行为的行政处理或行政命令，但不是行政处罚行为，其有别于行政处罚决定，不是对违法行为人进行的行政处罚。即便是将责令改正载入行政处罚决定书也是不恰当的，特别是罚条中没有责令改正表述的，就更不对了。《责令改正通知书》与《行政处罚决定书》不同属行政处罚，这就不能构成对同一违法行为作出两次行政处罚，也就谈不上违反了一事不再罚的原则。
二、责令改正是法定程序要求。根据行政处罚法定原则，法律法规规定的执法程序，执法人员应当认真执行，不可自由取舍。我们知道，《行政处罚法》第二十三条和《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条对责令改正作出的规定，是执法人员在执法办案过程中必须遵循的法定程序，当已有证据证明当事人有违法行为的存在，就应当立刻对其违法行为作出禁止要求，履行法定的责令改正程序，终止违法行为的继续存在。因此，责令改正或限期改正不同于行政处罚决定，它是一项程序规定，不履行则涉嫌程序违法。程序违法如实体违法一样，都是不合法的。所以，认为“案件已经立案调查了，随后就要做出行政处罚，没有必要先出具《责令改正通知书》”的看法是对法律、法规的片面理解，是在执法过程中忽视了对法定程序的履行，是一种重实体法、轻程序法的表现。
三、责令改正不是罚则条款。综观《药品管理法》及配套法规，在罚则条款中，有的有“责令改正”的表述，有的没有。如《药品管理法》第八十四条，医疗机构将其配制的制剂在市场销售的，有责令改正；第七十四条，生产、销售假药的，则没有责令改正。对已有证据证明生产、销售假药的违法行为发生了，显然必须立刻禁止，责令其改正，否则就有危害百姓生命的可能。因此，我们不能以“有的违法行为在罚则的条款中没有责令改正的内容，就不必作出责令改正或限期改正”。应当说，无论罚则条款中有没有责令改正的表述，都应该依据《行政处罚法》第二十三条和《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条的规定发出《责令改正通知书》。
四、责令改正是要立刻纠正违法行为。《责令改正通知书》在《行政处罚决定书》下达之前需要终止违法行为的继续存在，以防止违法行为可能造成对百姓伤害。众所周知，行政执法案件的调查是一个长期、复杂而又艰巨的过程，且因为一个违法者可能有多个违法行为，但不是所有的违法行为都能在同一时间侦破，并找到充足的证据证明。即便是一个违法行为，从发现到结案仍有一个时间段，在这个时间段中，对已有证据证明的违法行为显然是不容许其继续存在，否则就存在对百姓身体或生命危害的可能。因此，对违法行为及时责令改正或限期改正，有效地终止违法行为，有力地保护了人民的生命安全，体现了《药品管理法》确立的“保护人民身体安全”的立法宗旨。
笔者认为，在执法实践中适用《责令改正通知书》应注意以下问题：
一、责令改正或限期改正通知的发出时间、数量问题。发出《责令改正通知书》的条件：一是在进行案件调查时。二是已有证据证明有违法行为。这两个条件具备时，就是《责令改正通知书》发出时。很显然，在结案时才发出《责令改正通知书》是不恰当的。对于能否在一个案件中发出两个及其以上的《责令改正通知书》，法律法规没有作出明确的规定。但笔者认为，当第一份《责令改正通知书》发出后，又有违法行为满足了上述两个条件，就可发出第二份。同理可以依次类推。只不过对于办案人员来说，减少《责令改正通知书》是办案能力的一种体现。
二、作出责令改正的期限问题。现行的药事法律、法规一般未对责令改正和限期责令改正的期限作出规定，实际工作中应根据违法行为的性质、可能改正的时间等确定责令改正的期限，可以当场改正的，应当当场改正；需要一定期限改正的，应当根据实际情况确定改正期限。
三、作出责令改正的形式问题。理论上，责令改正可以口头作出也可以书面形式作出，但是口头形式不利用证据的固定保存，容易引起争议，况且《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条规定：“药品监督管理部门在进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的应当出具《责令改正通知书》，责令其改正或限期改正违法行为”。因此建议责令改正应当以书面形式作出，特别是对部分将责令改正作为行政处罚的前置性行政行为的，更应以书面形式作出，避免后续的行政处罚因无程序证据而处于被动。
四、作出责令改正的程序问题。责令改正虽没有像实施行政处罚一样设置了严格的程序，但是作出责令改正也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行检查、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达通知书、签字确认等。特别要注意的是，不要认为责令改正不是行政处罚，就忽视了证据的固定。在“已有证据证明有违法行为”的表述中，“已有证据证明”是“应当出具《责令改正通知书》”的重要依据，一定要注意固定违法行为的证明证据。对限期改正的应当告知当事人限期改正后的相关事宜，并完成限期改正后的复查程序，作好复查验收的文字记录，放入案卷中。在限期改正中，有很多案卷看不到复查验收的相关资料，往往是发出限期改正通知后，就不再履行复查验收程序了，这是不完整的，也是常有的错误，应当特别注意。
五、《责令改正通知书》依据的表述问题。《责令改正通知书》中表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示，以及在限定期限内未改正可能引起的法律后果。在表述上应避免将责令改正表述为行政处罚。很多执法人员在《责令改正通知书》的填写上，在填完违法事实和违法条款后，依据的是对该违法行为的处罚罚条，这是将责令改正作为了行政处罚，是《行政处罚决定书》的填写模式。如生产假药的，依据《药品管理法》第七十四条作出责令改正要求，这里的依据是很不恰当的，一是该条条款中没有“责令改正”，二是这是一种行政处罚的表述。其实，正如前面所述，无论是法律条款中有、还是没有“责令改正”的表述，发出责令改正的依据都应该是《行政处罚法》第二十三条和《药品监督行政处罚程序规定》第三十二条规定，这才是“药品监督管理部门在进行案件调查时，对已有证据证明有违法行为的应当出具《责令改正通知书》，责令其改正或限期改正违法行为”的法律依据。
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