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浅析从FAA看如何加强我国民航适航管理的论文
论文关键词:管理科学;民航管理;适航管理;大型飞机
论文摘要:目前我国民航从旅客的总运量到飞机离港率均处在世界第二航空大国的位置，随着大型飞机工程作为国家意志投人实施，我国民航事业迎来又一次重大发展的机遇，民用航空安全保障体系建设在我国未来民航发展过程中的地位愈加突出，中国民航总局(caac)作为我国民航安全管理的主体，在机构体系和管理模式建设上成功的借鉴了美国联邦航空局(faa)的经验，本文就在新形势下如何进一步改善民用航空安全管理水平，以faa作参照对象进行了对比研究分析，并给出了相关建议。
当今，世界民用航空业务以空前的速度发展壮大，2007年国际航空运输协会的统计表明，以航空公司的旅客运输量排名，前十位中有五位是属于美国的航空公司，前三位均为美国的航空公司，而在如此高密度的航空活动中，其航空安全一直保持世界前列水平，这与联邦航空局(federalaviationadministra-tion以下简称faa)先进的管理模式及管理理念是分不开的。中国同为航空大国，其民航共有国内、国际和地区航线1200余条，每天飞行4000多班次，2007年其客运总量排名世界第二位，年客运量1.9亿人次，而这个数字正以每年16.3%的速度增长，其中，中国南方航空公司跻身世界航空公司旅客运输量排名的第四位，随着大型客机研发成为我国航空工业发展的战略目标，我国的民航业将有更大发展，将有更多民众享受民航的便利服务，届时，航空安全问题将更为突出。本文拟通过对中国民航总局(thecivilaviationadministrationofchina以下简称caac)和faa组织结构及运行模式进行对比分析研究，以期提出进一步改进我国民航安全管理的可行途径。
一、联邦航空局faa概况
1.faa的机构设置
faa是联邦航空局，其实行三级管理模式，机构设置分为总部、地区机构和地方机构三级，总部设在华盛顿，是国家的行政立法机构，负责制定民用航空政策、颁布航空规章制度、处理国际民用航空事务、领导本系统内各地区和地方机构的工作。faa的主要任务是保障民用航空飞行的安全，促进民航事业的发展，但不直接经营民航企业。其中，faa总部内的部门设置如下图:
地区机构是管理本地区民用航空业务的工作机构，负责审查、颁发本地区民用航空领域内各种合格证件和技术业务人员执照，对所辖地方机构实行技术指导和管理。在北美大陆的美国境内共划分为9个地区，并各设地区办事处。地方机构则是各种不同的民航基层管理设施，如空中交通管制中心、飞行服务站、各种质量检查和标准审定办公室、航空安保机构等。它们直接担负空中交通管制任务，为飞行提供导航服务，接受各种合格证的申请，监督和检查安全质量，参与调查飞行事故和违章事件，进行飞行现场的安保管理等。下图为faa地区管理机构内的部门设置图:
飞行器的适航认证与管理是faa工作的主要内容，适航(airworthiness)，即适航性的简称。民用航空器的适航性是指该航空器各部件及子系统的整体性能和操纵特性在预期运行环境和使用限制下安全性和物理完整性的一种品质。该品质主要是通过适航认证与管理来实现的，其中适航认证管理又包括初始适航管理与持续适航管理。初始适航管理是对设计、制造环节的控制与管理。持续适航与初始适航管理不同，持续适航管理是在航空器获得适航证、投入运行后对使用、维修的控制与管理。
2.faa的主要法规
联邦航空条例(far)作为faa的主要法规属于美国的二级法，,far按照数字排列的顺序划分为章节，编号从1到199部。数字排列不是完全连续的，这是为了给以后的扩展留下编排的空间，有些是由过时条款被删除导致的。自从第一次发布以来，far就一直处于不断的修订当中，它是飞机必须满足的最低安全标准，对美国的航空安全做出了巨大的贡献。由于其权威性和系统性，,far对世界其它国家产生了较深的影响，很多国家的航空条例都是在far的基础上结合自身情况产生的。
美国联邦航空局根据其所制定的《联邦航空条例》直接实施空中交通管制，为民用航空产品颁发型号合格证、生产许可证和适航证，为航空运输企业颁发营业执照，为机场和各类航空设施颁发合格证等，在民用航空领域内对飞机的设计、生产、使用、维护以及空中运输、地面保障等进行全面的监督、控制和管理。faa正是以适航法规为依据，通过适航管理保证其民航运输有较高的安全性。
二、基于fa.a管理体制的caac管理体制介绍
1.caac的机构设置
caac成立于1949年，为国务院直属机构，其管理模式主要是在八十年代初期成功地借鉴了faa的管理模式建立起来的，同样实行总部、地区与地方的三级管理模式，在机构设置上也与faa类似，在职能上，总部主要起到统领和引导各个地区和地方的机构的作用，caac的局内机构设置如下图:
同faa类似，caac将我国境内划分为七大航空管理区域，这些地区与地方管理机构在总局的领导下直接管理着民航安全事务，这种总部、地区和地方的三级管理模式可以将一些权利适当的下放，比如在各个航空管理区域同样设立飞行器认证办公室、飞行标准办公室，由这些办公室直接对飞行器进行资格审定及适航管理，大大降低了程序的繁琐度，在很大程度上也提高了工作效率。
2.我国的民用航空条例ccar
ccar作为我国的民用航空条例，对我国的航空安全起到了重要的保障作用。上世纪80年代我国正式开始航空规章的编订工作，从1985年开始到1992年参照far逐步制定了ccar21部、23部、35部、33部、27部等重要航空规章，到1992年基本建立了和far相当的规章体系。经过二十多年的借鉴、摸索、交流等实践，一大批具有国际通行安全水平、并具有我国民航现实指导意义的法规及法规性文件相继被批准生效。caac颁发的ccar25经过不断修订完善，现行有效版本与faa颁发的far25基本等同并做到同步修订。由于美国在航空制造业的强大实力和影响，faa的法规体系被世界上许多国家所等同或等效采用，far的引进就使得我国的民机适航管理具备了较高的起点，保证我国民机适航管理工作具有较高的质量，同时为我国的航空制造业走向国际市场提供了便利条件。例如，我国的民用航空器及其部件通过了caac的适航审定，那么就意味着已经基本上满足了faa及easa(欧洲联合航空局)的适航标准，在此基础上就容易通过faa或者是easa的适航审定，这样我们就可以将自己研发生产的飞机和零件出口到国外，同时也可以接受更多的飞机和飞机零部件的转包生产任务，这对我国航空业的发展意义重大。
三、faa给我们的启示
1.在机构设置上给caac的启示
(1)高度统一的空管系统
从faa与caac总部内的部门设置图可以看出，caac总部缺少一个极其重要的部门—空中交通管理部，对faa来说，它将美国的空管系统真正的形成一个整体。faa在这方面的做法是先建立各地区空管办公室，之后与各地区办公室与全国空管中心相连，使其航管基础设施系统实现全国的互联，而这些设施都是在一项高度统一的、符合国际标准的系统下运行，这样，在统一的网络环境下，保持了数据的一致性和信息的畅通性，同时也确保空中交通管制的连续性和高效性。“九五”期间我国已初步规划了京、沪、穗大三角地区的雷达管制实施计划和全国空中交通管制体系的技术框架，但是各地区的基础设施、工作程序、执行标准还没有严格的统一，因此，我们必须按照国际民航组织的相关标准来严格管理，统一执行，只有这样我们的民用航空事业才能顺利与国际接轨，为民航发展提供良好的保障。
另一方面，目前我国民航飞行与军事飞行的矛盾相对突出，尤其是在我国的东南沿海地区。由于大多数军用飞行器没有按照民航飞行器运行标准配备机载导航设备，因此，在多数飞行空域内，军航还不能完全按照民航的标准由民航空管部门实施飞行指挥。短时期内，只能在部分民航飞行繁忙地区的航路上，由民航空管部门实施指挥。同时，空域管理权力的分配问题乃是我国空管体制中所面临的困难。我国军方空管与民航空管隶属不同的上级主管部门，在这方面我们是否可以向faa学习，和平时期由caac统一管理，当需要在民航空域进行军事飞行，由军方向caac提出申请，由caac来协调管理。在战争时期移交军方，当需要民事飞行时由民航向军方部门提出申请。
(2)人性化的细节部门
我们可以看出faa总部设有首席咨询办公室，它的职责是向faa总部、地区及地方管理组织和人员提供及时的法律服务，帮助faa解决争端，确保faa各项工作的开展都有法律依据。与其它法律事务部门相比，专业于航空法的法律部门对与航空业相关的法律规章则更为精通，在涉及到航空类相关案件时能更为有效的解决问题。目前，在caac内部未设置类似机构，而该机构将有助于高效合理地解决caac所遇到的诸如机场扩建的土地使用权、飞机所产生的环境污染、雇员的权益等法律问题。对于提高caac的运行效率，有效应对突发事件，更好的实施航空安全管理将起到重要保障作用。
(3)faa严密的航空安全数据收集与处理系统
faa十分重视航空安全数据的收集与分析，为确保其民用航空安全，faa运行着超过280个自动数据系统。其中主要的数据系统包括:事故/事故征候数据系统、执法信息系统、维修困难报告系统、航空营运者数据系统、空中交通活动数据库、接近空中相撞数据库等。这些数据主要由faa的飞行标准办公室、空中交通办公室及航空安全办公室这三个部门进行收集和管理。在数据的处理方面，faa有着严格的处理程序，在进行航空事故调查时，对航空器的损毁程度及人员的伤亡程度都有严格的定义，以便对航空事故进行精确的统计。通过对各种航空数据的收集处理，一方面适航部门可以对各种事故原因进行分析研究，针对此类事故发出适航指令，避免此类事故的再次发生，另一方面也可以得到机场活动量的变化趋势，进而及时合理地安排人员与班次，提高各类资源的利用率，降低运营成本。
相比之下，我们对航空信息收集与分析处理的能力还有待提高，相关的信息收集研究机构还不完备，航空安全数据的研究体制还不是很健全。这主要是因为我们的航空安全管理起步较晚，信息收集研究的经验不够，加之人力物力投人不足。对此，我们需要加大资金支持力度，重点扶持几所研究机构，如航空工程大学、民航大学、航空安全技术中心等，以这些机构为依托成立民航安全信息处理中心，加强我国民航安全信息的收集及分析能力，促进民航事业安全发展。
2.管理理念上的启示
faa之所以成为世界航空安全领域的典范，科学合理的机构设置只是使其走向成功的众多因素之一，faa的管理理念对faa的成功起到了重要作用。在借鉴faa机构设置的同时，应当注重对民航安全经营理念的学习和理解。
(1)正确的安全观
目前我们对航空安全的认识还不全面，对安全定义的理解还不深刻，许多人认为安全就是不发生事故，其实不然。零事故记录并不意味着安全，更准确的说“零事故记录不等于将来事故发生的可能性小”。faa对安全作了如下定义:“安全是将所有人类行为中危险的可能性和严重性转化得更低或更能接受的水平。”与我们通常理解的“安全”最大区别在于:我们通常认为“不出事就是安全”，而faa定义的安全则是“不出事不代表安全”。“冰山理论”认为许许多多的hazard构成risk，risk又造成incident，最终冰山露出水面就成了accident。faa是通过分析hazard，找出系统中存在的risk，并通过适航指令和咨询通告的形式加以控制，将accident控制在公众可接受的水平。而我们习惯于认为没有accident就是安全，忽视对hazard的分析和对risk的控制，所以应该加强科学民航安全观念的培育，这对提升我国民航安全管理水平将会有重大助益。
(2)严格的考核制度
严格的考核制度是faa保证其雇员具有高素质的重要手段，其雇员不论男女只要是通过了faa的各项考核都是出类拔萃的，而且每位员工都能独当一面，真正做到了人员的简而精，这也是美国航空业具有高安全标准，能够高效运行的关键一环。例如在美国每年有几千人报考空中管制员，他们都要经过面试、基础考核及体检等多次筛选，最后有近三千人被送到俄克拉荷马州的联邦航空学院进行11周的培训，只有60%的学员可以通过考核成为见习管制员，从见习管制员到管制员一般要三年时间，在此过程中大约有30%的人被淘汰，这样的考核使faa最终拥有最出色的雇员。
另一方面，faa强调合格证制度的重要性。可以说，如果不了解合格证制度，就没有了解faa。通过合格证制度，faa强制航空公司和航空人员贯彻faa的规章，其中far65部是对空中交通管制塔台调度员、航行调度员、机械员、维修员等人员的资格要求和管理的一部规章。对于一个运输航空公司，需要有三个合格证才能运行。一个是经济方面的合格证，是由运输部长办公室管理，其余两个是运行合格证和运行规范，由faa飞行标准司管理。其合格制度的严密性在于，由飞行标准地方办公室(fsdo)按照规定程序和标准进行严格检查与评审后颁发合格证，并在发证后一直对其进行严密的监督检查，确保持证人具有持证资格。
(3)faa十分重视人才的培养与培训
faa先进的适航技术与高水平的适航管理与其对人才的培养密不可分。本文前面介绍了faa严格的考核制度，而这只是确保faa雇员高素质的因素之一，另一个重要条件是faa具有极其完善的培训体制。faa学会是faa下属专业的适航培训机构，对其员工和民航组织进行技术及管理的培训，其职能包括制定各种培训课程、策划维护远程培训系统、对培训计划提供管理及咨询服务。雇员在工作中学习，在学习中工作，他们的专业技能与知识面都动态的向前发展。同时，为了克服人的因素所带来的安全隐患，faa也非常强调团队精神的重要性，在雇员培训中注意团队精神和相互合作意识的培训，使雇员在以后的工作中自觉相互协助，顺畅各部门间的沟通，以实现不同人员之间信息传递零错误率的目标，这些都是非常值得我们借鉴的。
四、caac与faa的主要差距与改进措施
经过20多年的努力，caac已经建立较完善的安全管理体制，其安全管理工作取得了长足进步。目前，我国的安全管理水平基本上达到了与国外先进水平接轨的要求，航空企业的质量管理体系正在不断的完善和发展。但同时我们也要清楚地认识我国民航安全管理与以faa为代表的国际先进水平的差距，主要表现在以下方面:
1.适航标准没有国际化。适航标准是为保证实现民机的适航性而制定的最低安全标准，也是民机走向市场的最后关卡。适航标准是长期工作经验的积累、吸取了历次飞行事故的教训、经过慎密的验证或论证、公开征求用户意见制定而成的。美国具有强大的民机研制能力，可以说faa具有目前世界上最完善的适航标准。高度国际化是faa适航标准最主要的特征之一。国际上最大的民航组织—国际民航组织(icao)，在其适航标准中大量采纳了faa适航标准，欧洲最大的民航机构easa在适航标准方面也与faa保持密切的合作，而其他国家的适航标准大多都是在faa标准基础上制定的。要想突破限制我国民机产业发展的瓶颈，必须加快适航标准的国际化。为此caac应积极开展与icao,faa及easa的交流与合作，掌握国际上适航法规及标准的最新动态，考虑国内民机研制的实际情况，将适航标准的制定与国际通行标准结合起来，为我国民机在国际上适航取证创造便利条件，为我国民机工业开拓国际市场铺平道路。
2.管理体系不配套。我国航空工业基本沿用苏式生产管理体系，虽然具有一套可行的质保体系，但质量保证体系主要是根据设计技术指标审核验收，没有按照适航规章、标准及指令管理的体系和制度进行审核。鉴于生产许可证在民用航空工业中的重要地位，而完善的质量保证体系又是取得生产许可证的关键，所以建立得到适航机构批准的质量管理体系已经势在必行。这就要求caac督促企业必须按照质量管理的要求，制定质量保证体系所包含的标准、程序和文件，使质量保证体系的管理标准化、程序化，实现体系运转的可操作性和可检查性，做到“无缝隙”管理的要求。同时，对一些阻碍生产进度的验证程序，caac的适航部门可以在统一的适航标准下量体裁衣，针对不同的民机研制部门和不同的型号制定符合其需要的验证程序。例如在很多民航制造业中，一些适航性标准自检工作的全部认证程序已经严重妨碍了飞机组装的进度。飞机组装过程中，在飞机同一区域内钻孔安装紧固件，对5个不合格的孔按5个独立的问题归档而不是一个，这样必然进行了重复的认证过程及书面工作。如果caac允许将这5个孔归为一类问题，那么将会极大降低验证的繁琐度，也将有效缩短航空器的研制周期。
3.适航符合性验证方案缺乏。运输类飞机适航标准(如ccar25.far25.jar25)是民用飞机进行适航审定的基本依据。ccar(far/jar)25.1309规定了民用飞机必须满足的设备、系统与安装方面的安全性要求，对于民机在设计过程中如何满足ccar(far/jar)25.1309的要求，国外已经形成了较为完善的理论体系，提出了相应的适航符合性验证流程。适航符合性验证是采用实验方法向适航当局证明航空器符合其适航标准。由于我国民机研制起步较晚，民机安全性设计落后，在适航符合性验证方面的研究才刚刚起步，现行方法大都由国外标准直接翻译而来，适用性较差。必须结合我国民机安全性设计与适航工作的实际情况，对民机适航符合性验证方法进行深人研究，找出与我国民机相配套的适航符合性验证方法，初步建立完整的民用飞机适航符合性验证程序。
4.适航专业人才奇缺，研究经费不足。我国的民用航空工业已经形成规模并在不断扩大，我国自主研制的arj-21大型客机已经首飞成功，目前正在处于适航取证阶段。随着航空工业的壮大，航空器适航管理人才奇缺。而我国目前只有少数几所高校在2007年才开始设立适航专业，这远远不能适应航空工业发展对人才的需求。相比之下国外一些高校则具有较成熟的适航专业。如英国的索尔福德大学、曼彻斯特大学及克兰菲尔德大学、美国的爱荷华州立大学、美国普渡大学、俄克拉荷马大学等都开设了适航专业。为适应我国民机工业发展的需要，必须加大航空器适航人才的培养。另一方面，我国在适航领域投人的研究经费不足，远远落后于其他一些发达国家。如美国联邦航空局的威廉休斯技术中心有500多个正式faa雇员及750名合同人员，经济上中心预算超过3.7亿美元，每年faa工资津贴的发放超过一亿美元。而在我国民用航空技术的研发过程中，研究经费不足使很多项目得不到资金上的保证，一些研究工作无法正常进行，为此，caac应加大对适航技术研究的资金投入力度和适航技术人才队伍建设，重点扶持一些关键性适航技术的研究，争取有较大的突破，进一步提高适航技术和管理水平。
五、结论
通过caac与faa的对比分析，可以看到caac对faa组织体系的借鉴是成功的，并根据我国国情进行了改进。随着我国大型客机工作的实施，应进一步强调民航安全管理体制的建设，注重航空安全理念的培育，特别是加强适航条例的宣传、贯彻与执行，使民航安全的精髓贯穿大型飞机设计、制造、使用及维修过程的始终，将会有力促进我国民用航空事业快速健康发展。
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